基層金融改革之路遙遙無期

行政院緊急宣佈將農漁會分級控管制度喊停，並召開協調會宣佈六項結論：

1. 農業金融之主管機關以農委會主管機關。
2. 農業金庫銀行為農業金融體系之母行，功能為各信用部資金調節、農業資金融通及農業金融系統內查核、輔導、監督單位。
3. 農業金庫銀行由農漁會與政府認股組成，政府目前是初定20％，不會超過48％，可選擇現金投資或信用部作價投資。
4. 為維護農漁會信用部轉存款安全，農業金庫銀行之監理及輔導，將參照日本農林中央金庫及現有國內銀行法相關標準規範。
5. 為便於事權統一，農會法、漁會法及相關法規亦應併同修正。
6. 財政部與農委會應儘速擬具農業金融法草案報院。

一、問題與背景

基層金融存在著體制與規模的問題，有其經營上的難處；業務性的不足，也難與一般銀行競爭；而擔保品價值的低落與農漁業結構性的衰退，加速其逾放比的攀高，故基層金融機構的逾放比從1995年的3.07％上升至今年六月的18.19％，僅次於去年八月重建基金進駐前18.5％的次高水準。

圖一：基層金融逾放成長狀況

資料來源：建華證券研調部整理(2002/11)

去年八月，財政部派大批金融重建基金工作人員進駐36家淨值為負的農漁會信用部、信用合作社，並協調台灣銀行…等8家銀行共同接手，雖使基層金融的逾放暫時下降，但持續增加的不良資產仍使其逾放逐漸攀高。今年(2003年)政府除七月中接管台中、彰化、雲林、台南、高雄、屏東等縣份7個農會信用部之外，八月再度整頓基層金融機構，行文基層農漁會，短期是先以分級管理方式，解決基層金融的逾放；中長期措施則是在2004年年底前，推動信合社改制或合併為銀行，農漁會也能以信用部作價，投資設立或讓與給其他農漁會設立的銀行。

二、基層金融現況

截至六月底，基層金融總家數計317家，分成農會信用部、漁會信用部以及信用合作社，平均逾放比率18.19％、逾放總額1900億元。近年來基層金融機構的資產總額及存放款總額佔全體金融機構的比重在迅速下降，逾放比率卻不斷攀升，其中以農、漁會信用部逾放最為嚴重，截至今年六月底為止，農、漁會信用部逾放低於10％的農漁會信用部約有65家，需要84億元；大於10％但小於15％者有44家，約需81億元；大於15％但小於25％者有76家，需350億元；高於25者有100家，需要878億元，估計總經費需要1393億元。

表一：基層金融家數與逾放概況

資料來源：建華證券研調部整理(2002/11)

財政部分層輔導農漁會信用部，除了逾放比在10％以下的信用部不受任何限制外，其他等級都依逾放比的高低，分別被限制設立新分部、停止辦理外縣市擔保品、停止內部融資等不同程度業務。分述如下：

1. 逾放比超過10％~15％者，不得新設信用部分部、限制存款利率不得高過合庫同天期利率、停止辦理外縣市擔保品或非該會組織區域內不動產的擔保品放款、擔保品增提以本人、配偶及二等親內為限、停止對理事、監事及總幹事放款、停止辦理無擔保放款。
2. 逾放超過15％~25％者，除上述措施外，並由縣市政府組成專案輔導小組、停止辦理500萬元以上的擔保放款、內部融資餘額不得增加、停止利害關係人、贊助會員及入會未滿三個月會員放款、不准讓非會員新開戶存款、定期存款到期即不再辦理續存。
3. 逾放比超過25％者，除上述二級的限制措施外，還不得新設信用部，且要裁撤營運績效不彰的信用部分部、縮減人員開支及業務費用、停止辦理新增放款、停止新增內部融資、不得辦理承受擔保品、停止信用部帳列固定資產的移轉。

財政部限制放款的動作是想有效抑制逾放比，但農會是靠轉存利率差額及放款來增加收益，沒有存款是無法放款或轉存；而過度的限制造成農會資金無法運用，更難創造盈餘；且放款規模減少，將使基層金融機構難以自給自足。若依新制實施，受限制農漁會都將被迫倒閉，因影響過大，在農漁會抗議下，財政部從八月底至今已三度調整規定，現在行政院為安撫農漁民抗爭，作出重大讓步，暫緩實施此項分級制度。

三、分級制度若繼續實施之影響

若繼續執行分級管制措施，可預見逾放比較高的基層金融機構，在存放款受限下，將被迫失去存在的支撐力量，倒閉將成為無可避免的結局，因此，政府必需就其後果預作籌資的準備，方式有二：

1. 政府接手
2. 其他金融機構承受

去年八月參與第一波整頓行動的銀行，如今逾放比率大幅上揚，埋下受讓銀行資產大幅惡化的種子，且接手的農會信用部經濟規模效益不大，入主後還碰到幾項問題：

1. 重建基金賠付金額與行庫評估落差太大，銀行評估的缺口與財政部所評估的缺口約在二~三成之間。
2. 信用部部分產權尚未移轉，這部分的處理因農漁民的抗爭，使政府決定將部份資產歸還農漁會，此舉將使承受銀行出現隱藏性缺口。
3. 承受這些農會的資產後，不良資產持續浮現，造成銀行資產品質變差。

但因上次僅有36家行庫，所以接手銀行仍能承受，此次大規模的改革，影響範圍頗大，恐怕不是其他行庫可以吃下，故最終仍必需由政府出面解決呆帳以及農漁民貸款的問題，否則將影響金融的安全性。

四、分級制度暫緩實施之影響

（一）金融改革之路遭逢政治考量後受挫

農漁會的分級管理措施已喊停，第二波針對信合社與銀行的分級管理措施將無法順利實施。

（二）須成立整合性的農業銀行以符合農漁民借款需求，並控制授信制度

農漁業的貸款與一般商銀的貸放標準有所差異，以搭配農業信保基金的土銀、合庫、農銀及各地農漁會信用部為例，只要是農漁會會員，用於農林漁牧等規定用途，皆可申請由農信保來擔保，擔保品可以農地、農舍、牲畜、林木…等為抵押；而貸款額度在500萬元以下者免擔保品，500萬元以上者才需提50％的擔保品。雖然現已放寬承受農漁會信用部的銀行亦可承作，但目前農信保基金所擔保倍數已高，能再擔保的金額有限，因此預期商業銀行的配合度不高，故限制基層金融的業務，將影響農、漁民這群弱勢團體的借款管道。

若政府仍願意照顧農漁民，且仍有意於基層金融的改革與存續，設置專責的農業銀行，統合貸放事宜，是不可避免之路。不過設立農業銀行並非解決基層金融的萬靈丹，統合且有制度的授信，只能解決部份因人為管理疏失以及人謀不臧的問題，對於產業面的持續衰退所導致的新增逾放，是無法遏止及根除，因此所產生的損失，最終仍需由政府解決。

財政部表示，未來經營不善的農漁會的壞帳，將由重建基金填補；而未來經營不善的農漁會信用部出問題，則由全國農業銀行或由主管機關指定經營良好的農漁會合併或承受。不過，未來農漁會信用部主管機關是農委會，監理作業由農委會負責，但主管機關的不專業性，將使未來監理制度更形混亂；且目前政府所主張農業銀行的二級審核制度，是以500萬為分界，若以降低借款金額，甚至是人頭的方式來借款，並無法遏止人為性的操控，達到原定授信監控與審核的目標。

（三）重建基金的用途可能變更

目前金融重建基金擴大額度的法案已送立法院審議，若基層金融問題無法以改革業務的方式解決，勢必要由政府出面解決其偏高的逾放狀況，因此重建基金中財源的分配恐將變更為優先處理基層金融的問題。

目前金融重建基金已經成立，但無實際財源，之前宣稱有1400億元，其中約1200億元是2002年至2005年間金融營業稅稅款；另外200億是2002年起十年內調高存款保險費率所增加之保費收入，前述財源尚未實際收到，故是以向行庫借貸來先行動用，但去年賠付36家經營不善的基層金融機構缺口771.5億元，加計今年七月整頓七家問題基層金融賠付金額92.99億元，及陽信商銀承受台南五信31.7億後，金融重建基金僅剩400多億元。而財政部送到行政院的RTC條例修正案，估計增加9100億元的資金，使RTC總規模達1.05兆元。其中4500億元是用來彌補不具經營價值或淨值為負的問題金融機構，財源來自於金融業營業稅稅收；另外6000億元用於收購銀行的不良債權，或以特別股方式挹注金融機構資金提高銀行資本適足率之需，財源則預計以發行公債或RTC債券的方式，籌得自償性資金。

用於問題金融機構的財源是以未來稅收支應，但政府目前並無可支用資金，因此金融重建基金中另外6000億用於購買銀行不良資產與補足資本適足率的預算，恐產生變數，這對明年逾放需降至5％的銀行，政府資助能力將下降，逾放高的銀行恐出現不良資產處份不易與資本適足率不足之問題，政府要達到下降逾放比至5％的目標恐怕不易。

（四）已承受資產的歸屬變更，將造成承受銀行的損失

因農漁民的抗爭，使行政院改變原先態度，同意之前36家被接管農漁會信用部，約有20餘家可取回全部或部分不動產，恐將造成當初被要求進駐的台銀、土銀、合庫、一銀、華銀、彰銀、農銀、世華銀等8家為主要的承接行庫蒙受損失，因此將不利於未來行庫配合政府政策的意願。

五、結論與投資建議

政府近期為避免選前的抗爭，已修正若干對基層金融機構的限制，最後做出暫緩實施的宣布。但農漁民的抗爭已由金融分級制度擴張至其他補助的要求，因此金改的暫停，並不能滿足農漁民的需要。若政府最終仍有意於基層金融的改革，設置農業銀行，並拿出資金協助降低基層金融的逾放問題，是不可避免之路；而暫緩實施分級制度的動作，使原先欲將農漁會與信合社導入正常營運管道的作法無法貫徹，也使基層金融的改革之路更顯遙遙無期。

政府金融的政策的變化不定，且在財源不足的情況下，恐因此壓縮重建基金中原用於解決一般銀行逾放問題的資金，加深明年逾放比下降之疑慮，研調部對逾放偏高(加計應予觀察放款後逾放比大於15％)之個股如台開、中聯、泛亞銀、東企、中商銀、僑銀、中華銀、南企、農銀、萬泰、台企銀…等個股，中長期宜採觀望態度；而投資逾放比較低(逾放比小於5％)之個股，如台新金、中信金、富邦金、建華金、高雄銀…等，中長期建議逢低買進。